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北京光明医院_VIP服务定制

  [摘 要]中国公务员录用制度是在吸收中国古代科举传统以及新中国干部录用经验的基础上,借鉴西方公务员考试录用制度建立起来的。自1993年正式建立至今,中国公务员录用制度已运行发展了26年。26年来,公务员录用制度与时俱进,不断发展,呈现出录用条件完善化、录用考试科学化、录用管理规范化等变革趋势,为我国公务员队伍提供了大量人才,极大地促进了国家治理能力现代化水平的提高。

  “盖世必有非常之人,然后有非常之事。有非常之事,然后有非常之功”。 [1]对任何一个组织来说,“人”都是“毕其功,成其事”的最为重要因素。因而,无论是私营部门还是公共部门,选录优秀人才,把好入口关历来是第一要务。从一般意义上理解,公务员的录用制度应当包括所有进入公务员体系的渠道。在我国,成为公务员队伍的一员大致可以通过以下几种途径:通过公务员考试(录用制度);参加公开选拔或是选举(职务、职级升降制度);直接调入(交流制度);军人转业进入;成为聘任制公务员(职位聘任制度)。本文所讨论的只是其中最为重要的考试录用途径,在相关法律与实践中,它一般被表述为“公务员录用制度”。

  以公开竞争考试的方式选拔官员,起源于中国古代的科举制度。科举就是“开科取仕”,它起于隋唐,终于满清,历经1300多年,为历代王朝输送了大批政治家和行政管理人才,在中国历史上具有举足轻重的地位。这一制度,曾对西方各国文官制度的建立产生重要影响。孙中山先生曾指出:“英国行考试制度最早,美国行考试不过二三十年,英国的考试制度就是学我们中国的。中国的考试制度是世界上最好的制度。现在各国的考试制度亦都是学英国的。”[2]我国的公务员录用制度便是在吸收古代科举传统以及新中国干部录用经验的基础上,借鉴西方的制度安排建立起来的。自1993年以来,公务员录用制度与时俱进,不断发展,为我国公务员队伍提供了大量人才,极大地促进了国家治理能力现代化水平的提高。

  新中国成立后,我国的干部录用工作主要采取三种形式:一是由国家指令性分配,各机关接收大中专毕业生;二是通过国家统一分配的方式,安置军队;三是有计划地从社会上符合条件的人员中吸收。前两种形式是我国干部的主要来源渠道,相对独立固定,而第三种形式则随着时代的发展呈现不同的特征。

  建国初期,百废待兴,人才缺乏,为弥补前两种渠道的不足,国家有计划地向社会公开招考人才,录取后统一分配。这一时期的干部录用有如下特点:一是注重考察工作实绩,强调直接从各项工作的积极分子中选拔;二是注重考察政治历史和个人出身;三是注重干部的培养,强调选拔与培养紧密结合。1953年,《国家机关吸收工作人员暂行办法(草案)》颁布,明确规定了从社会录用干部的程序和条件,要求录用新人必须以编制空缺为前提,人事部门应当认真审核履历表、自传、体检证明等相关材料,必要时应进行调查,审查合格后方能录用。这是新中国第一个有关干部录用的综合性法规文件,标志着干部录用工作逐步进入规范化轨道。

  然而,由于当时国家经济建设进入高潮,各行各业急需人才,各地的干部吸收录用工作出现了某种程度的盲目性。1953-1956年全国新增干部 260万人,出现了机构膨胀、人浮于事的局面。为此,在1957年开始的机构精简的大背景下,干部录用工作的指导思想也发生变化,各级政府机关和群众团体一律停止增设机构和增加人员,干部录用计划被大大压缩,从社会上吸收录用基本停止。遗憾的是,1958年开始的“”使得上述控制措施难以真正落实,人员增长的态势未能遏制,仅1960年一年全国新增干部就达124万人。[3]1960年冬,配合国民经济发展方针的调整,中央再一次提出精简机构,同时停止从工人中吸收和从社会上录用干部,干部录用工作的“过热”现象逐渐得到缓解。

  1962年,随着国民经济形势的好转,干部的录用工作开始局部恢复,商业、财政、银行等部门从社会上吸收录用了一部分会计、信贷等专业人员。1964年,人事部门拟定《关于国家机关、企业、事业单位录用干部暂行办法》,总结新中国成立以来干部录用的经验教训,强调计划管理,严格录用程序,要求用人单位的录用计划必须经县人民委员会以上机关审核,送省、自治区、直辖市党委和人民委员会批准;中央国家机关各部门报党中央、国务院批准;不经批准,不得私自录用。这个文件虽未正式颁发,但基本精神已经贯彻到工作中,形成了我国干部录用计划管理的基本格局。

  从1966年到1976年,干部录用制度遭到“文革”破坏,计划分配的体制被打乱,从社会上吸收干部的工作停止。为弥补人员的不足,机关、企事业单位只能自行任用干部,出现了大量“以工代干”的现象,造成了人事管理上的混乱。

  改革开放之后,我国的经济体制和政治体制发生了深刻变革,国家对人才的需求十分迫切,但原有的干部录用制度的弊端在实践中日益凸显,如录用的标准不统一,随意性大;用人单位缺乏自主权,竞争和监督机制不健全等等。党的十一届三中全会以后,发表《论党和国家领导制度的改革》的重要讲话,对当时干部人事制度存在的问题提出了一系列重要的改革思想。他指出:“要打破老框框,勇于改革不合时宜的组织制度、人事制度”“关键要健全干部的选举、招考、任免、考核、弹劾、轮换制度”“随着建设事业的发展,还要制定各个行业提升干部和使用人才的新要求、新方法。将来很多职务、职称,只要考试合格,就应当录用或授予。”[4]

  在这一思想指导下,中国的干部人事制度改革迅速展开。1982年,我国第一个明确规定采用考试录用干部的综合性文件《吸收录用干部问题的若干规定》颁布,文件规定国家机关、企业、事业单位吸收录用干部要实行公开招收,自愿报名,进行德、智、体全面考核,坚持考试,择优录用;同时,文件还明确了考试的具体方法和程序,并确定政府人事部门的主导作用,将以前各系统、各部门为主分散考试改为统一组织,使得我国干部招考有了基本的规范。1988年,劳动人事部组织了“非干部转干部”的全国性统一考试,报名人数高达105万人,录取8万人,在社会引起强烈反响,使得考试录用的观念迅速深入人心。

  针对干部人员范围过于庞大,缺乏分类管理的问题,这一时期的干部人事制度改革也在着力推进不同类别干部的管理改革,包括录用制度方面。1984年,中央着手研究制定《国家机关工作人员法》,即《国家公务员暂行条例》的前身。1989年,中组部、人事部下发了《关于国家行政机关补充工作人员实行考试办法的通知》,这是我国第一个明确规定采取考试办法补充政府机关工作人员的文件,对相关工作的原则、范围、来源、考试种类、方式、程序以及监督等都作了规定。1989年至1992年底,全国行政机关通过招考录用了7.1万人,[5]录用制度改革进一步深入。

  1993年10月1日《国家公务员暂行条例》颁布,我国公务员制度正式建立,考试录用制度也随之确立。条例规定:“国家机关录用担任主任科员以下非领导职务的公务员,采取公开考试,严格考核的办法,按照德才兼备的标准择优录用”。1994年6月,人事部颁布《国家公务员录用暂行规定》,标志着我国公务员考试录用工作进入法制化、规范化轨道。1994年下半年,中央国家行政机关公务员录用考试首次举行,公务员考试录用制度正式在全国范围内推行。2006年1月1日《中华人民共和国公务员法》正式施行,其第二十一条规定:“录用担任主任科员以下及其他相当职务层次的非领导职务公务员,采取公开考试、严格考察、平等竞争、择优录取的办法。” 2018年12月29日,新修订的《公务员法》颁布,相关条款又进行了微调,标志着我国公务员考试录用制度进入了法制化的新阶段。

  公务员考试录用制度在我国的全面推行和实施,从源头上确保了公务员队伍的高素质,极大地促进了公务员队伍结构优化。据统计,自1994年到2010年,全国通过公开招考录用的公务员达110余万人[6];国家公务员招考职位与人数、参考人数逐年提高,竞争日趋激烈,2003年总考录比为16:1,2018年这一比例高达58:1(参见表1);与2006年相比,2017年具有大学本科以上学历人员占公务员总数的比例由43%提高到71.9%;35岁以下的比例由25.6%提高到27.8%;女性的比例由22.8%提高到26.5%。[7]同时,公务员考录制的实施在社会上也产生了广泛而深刻的影响,有学者认为,我国改革开放以来特别是80年代进行的干部制度改革,在共和国历史上掀起了一场广泛而意义深远的政治精英大转换。[8]

  事实上,在我国公务员制度演进当中,录用制度也在不断地变革发展,这主要表现在录用条件的完善化、考试方法的科学化以及录用管理的规范化等方面。

  与私营部门不同,公务员录用条件规定公务员履职所需要的知识、技能、能力以及其他特征,应当反映公务员职位的基本特征和主要需求,特别是要体现公共性;同时,公务员的录用还应当体现合理的原则,相关条件的设置应当公平、科学、合理,特别注意对的保护。多年来,我国公务员录用条件发生了不少变化,其发展的主要方向便是体现公共性与合理性两大特征。

  首先,相关条款的法律地位逐步提高。1993年颁布的《国家公务员暂行条例》并没有具体列举报考条件,而只是笼统地说明“报考国家公务员,应当具备国家规定的资格条件”,公务员的录用条件只在其配套法规(即1994年颁布的《国家公务员录用暂行规定》)加以明确。而在2005年颁布的《公务员法》当中,公务员的录用条件被列入“第二章公务员的条件、权利与义务”当中,正式成为国家的一部分。

  其次,相关条款的内容也发生了一定变化,增加了体现公务员所从事工作的公共性特征的条款:

  一是强调对宪法的尊重。2005年“拥护中华人民共和国宪法”首次列入公务员条件之中,2018年的修订案中,此款也予以保留。

  二是强调拥护我国的基本政治制度。1994年《国家公务员录用暂行规定》规定报考公务员必须“拥护中国的领导,热爱社会主义”,2005年《公务员法》删除了此条,但在2018年颁布的公务员法修订案中,又将“拥护中国的领导和社会主义制度”重新列入。

  三是提高了对报考者公共管理素养的要求。一方面,新公务员法在公务员条件中加入了政治素质和心理素质的要求,强调公务员要坚持正确的政治方向和信仰,同时还应有过硬的心理承受能力,以应对公共管理中的各种复杂问题;另一方面,在录用工作中要求报考者要具备基层工作经验。事实上,我国历来重视公务员在基层公共部门的实践经历,1993年颁布的《国家公务员暂行条例》即已规定“省级以上人民政府工作部门录用的国家公务员,应当具有两年以上基层工作经历”,但由于条例中还有“按照规定录用的没有基层工作经历的国家公务员,应当安排到基层工作一至二年”的变通条款,两年工作经历并没有作为硬性要求加以实施。2005年,国家颁布《关于引导和鼓励高校毕业生面向基层就业的意见》,要求从2006年开始省级以上党政机关考录公务员,考录具有2年以上基层工作经历的高校毕业生(包括报考特种专业岗位)的比例不得低于三分之一,以后逐年提高,以建设一支德才兼备、熟悉基层的高素质干部队伍。

  首先是放宽了体检标准。2005年之前,我国并没有统一的公务员体检标准,各地各部门在具体的执行中出现了不少争议性事件,其中最引人注目的就是乙肝病毒携带者问题。①?

  2005年1月,经充分论证研讨、广泛征求意见,人事部、卫生部联合颁布《公务员录用体检通用标准(试行)》,明确规定了公务员录用的体检项目、合格标准、体检程序、体检医院等内容。与之前各地执行的标准相比,通用标准紧紧围绕公务员的职位需要与特点,更加科学化、人性化。2007年两部门还编写颁布了《公务员录用体检操作手册(试行)》,使得标准更具有可操作性。

  比如,此前各地出台的公务员录用体检标准各不相同,有的对身高提出了要求,有的对面部畸形、牙齿缺损等作出了限制。但鉴于这类因素并不影响公务员正常履职,通用标准取消了身高、相貌等外在因素的限制;同时鉴于公务员职位千差万别,通用标准提出,对于一些对身高、相貌有要求的特殊职位,需经录用主管部门批准或在招考简章中规定。再如,通用标准对残疾未作限制性规定。残疾人只要符合职位的要求,不影响正常履行职责即可被录用。更为重要的是,通用标准未对乙肝病毒携带者、艾滋病毒携带者做限制性规定,赋予了相关人员报考公务员的权利。 [9]2005年之后,通用标准及操作手册又被多次修订,比如,将克山病从不合格病种中移除、删除收缩压和舒张压的下限、视力标准由矫正视力0.8放宽为0.6等,其主要的宗旨便是提高标准的科学性和合理性,更好地保护人权。

  其次是明确了年龄下限。1994年《国家公务员录用暂行规定》只规定了报考年龄的上限。2005年《公务员法》明确规定报考公务员“年龄必须十八岁以上”,这一规定更加符合实际需求。

  再次是增加了录用限制性条款。新公务员法明确规定,“被开除中国党籍”以及“被依法列为失信联合惩戒对象”的人员不得录用为公务员,更加体现了公务员录用的公正合理性特征。

  上述条款的变化使得我国公务员录用条件更加完善更加合理,对相关人力资源发展的导向作用也更加凸显。

  考试方法的科学化同样是公务员录用制度改革中的重要主题。多年来,我国的公务员考试方法沿着这一方向不断修正完善,主要经历了以下变化:

  自考录制度推行以来,公务员笔试的公共科目内容不断调整,由最初注重知识测验发展到强调能力测查。1992年前,考试以知识测查为主。最初考试分为文化考试和专业考试,文化考试科目与高考类似,分别为语文、数学、政治;专业考试分为政法、财经两类。[10]1989年,国家人事部在政府工作人员录用考试中首次加入能力测试,即公文写作和职业能力测试,考试科目改为政治、法律、行政学、英语、公文写作和职业能力六门,其中,职业能力考试首次采用了“行政职业能力测验”。但此时,能力要素在笔试中所占比重只有10%,知识测验还是占有最重要的地位。此后,行政职业能力测验的重要性不断提高,1992年行测占比已达40%。1995年人事部正式发布通知,确定考试的公共科目为基础知识和行政职业能力测试两类,这一时期的能力测验基本上已与知识测验平分秋色。[11]

  2000年,申论正式成为考试科目,它着重考察应试者的阅读理解能力、文字表达能力、分析解决问题能力以及创新能力等方面,标志着能力测验比重的进一步提高。2001年“公共基础知识”作为考试的正式科目被取消,其相关内容被压缩作为常识判断在行政职业能力测试中加以考察,同时相关的考试指定用书也被取消。至此,行政职业能力测验与申论的比重各为50%,并延续至今。公共基础知识科目的取消克服了知识考试考查记忆成分过大、容易引发死记硬背等不足,①?标志着能力测查已成为公务员录用考试的主体。与知识测查相比,能力测查更难以准备,更加关注人的潜能,也更有助于选拔优秀人才。

  在我国公务员考录制度的演进过程中,面试方式也在不断丰富发展。考录制度初建时期,面试便占有一席之地,在1988年全国大规模的“转干考试”中,上海、江苏、福建等许多省市均采用了面试形式。1989年,面试和笔试被正式确定为考试的两种基本方式。只是当时面试的科学化标准化程度还不高,虽然评价项目根据用人部门的专业特点事先确定,但面试的问题并未事先编制,而是由考官临场提出,灵活掌握,属于非结构化面试范畴。[12]

  1993年公务员制度建立后,面试的结构化程度逐步提高。2001年,人事部发布《国家公务员录用面试暂行办法》,规定面试为结构化面试,其测评要素为综合分析能力、言语表达能力、应变能力、计划组织协调能力和专业能力等,并需根据拟任职位测评要素事先编制试题,其结构化标准化程度大大提高。同时,《暂行办法》规定面试也可采用情景模拟和其他测评方法。此后,从中央到地方,各部门开始大规模尝试引入情景模拟、无领导小组讨论、实事搜寻、演讲答辩、文件筐、心理素质测试等测评方法,其中,无领导小组讨论应用得最为广泛,而心理素质测试则不计入总分,供用人部门参考。

  针对实践中面试考官的选择随意化、专业性差等问题,面试考官制度也相继建立。2001年,《暂行办法》明确规定了面试小组的组成方式及面试考官的条件,并建立面试考官持证上岗制度,要求面试考官必须参加培训,经相关部门严格评审颁发资格证书后持证上岗。经过多年的发展,公务员的录用面试逐步实现了从过去单一随意的面试方式向多元化标准化方式的转变。

  公务员职位具有依法履行国家公职的特征,同时也因层级、部门及岗位的不同千差万别,并因时代的变化而不断调整,统一的公务员录用考试应当既体现不同职位的共性特征,也满足不同职位的个性需求;既要保障甄选的公平性,也要兼顾职位的差异性。多年来,我国公务员录用考试类别与科目历经多次调整,从完全统一到有限分类,力求在满足职位共性需求的基础上,适当兼顾个性需要,以实现两者之间的动态平衡。

  自1994年以来,我国公务员录用笔试便分为公共科目和专业科目两种,其中,公共科目由中央公务员主管部门确定,专业科目由省级以上公务员主管部门确定。最初,考试并未根据报考职位设置不同类别,公共科目完全统一,所有职位都要考一样的科目。

  为了更好地选拔符合职位需要的人才,实现人岗匹配,2001年,国家对公务员录用考试进行了第一次重大改革,确定了“分类考试”的原则,并将报考职位按照职位性质分为A、B两类。A类职位主要包括中央、国家机关及其派驻机构中,从事政策、法律法规、规划等的研究起草工作和政策、法律法规、规划实施的指导和监督检查工作,以及从事机关内部综合性管理工作的职位。B类职位主要包括中央、国家机关及其派驻机构中,从事机关内部专业技术工作,对机关的业务工作提供专业技术支持的职位。据此,自2002年中央国家机关公务员考试开始,公共科目发生了重大变化,不同类别的职位其考试的科目与内容不同,A类职位应试者需要考两门科目,即行政职业能力测验(A)和申论,B类职位应试者只需要考一门即行政职业能力测验(B),而且,行政职业能力测验也根据职位不同分为A、B两类,提高了考试的针对性。

  2005年,中央国家机关的公务员考试类别又进行了大幅调整,取消了考试中的A、B类之分,调整为中央国家机关及部分中央垂直管理机构中的省级机关和直属机构、部分参公管理的国务院直属事业单位的职位,以及中央垂直管理机构地市以下所有机关及部分中央垂直管理机构中的省级机关和直属机构、部分参公管理的国务院直属事业单位的职位两类。考试的公共科目也随之变化,前者为“行政职业能力测验一”和“申论”两科;后者为“行政职业能力测验二”。

  2006年正式实施的公务员法将公务员职位分为综合管理类、专业技术类和行政执法类,据此,公务员录用考试类别调整为综合管理类和行政执法类,即所有依照公务员制度管理的国务院直属事业单位的招考职位为综合管理类,公共考试科目为“行政职业能力测验一”、“申论”两科;中央垂直管理机构地(市)以下所有机关及部分中央垂直管理机构中的省级机关和直属机构,部分依照公务员制度管理的国务院直属事业单位的招考职位为行政执法类,公共考试科目为“行政职业能力测验二”和“申论”。

  为使报考各类职位的考生都处于相同的起跑线年 “行政职业能力测验一”和“行政职业能力测验二”被合并为统一的“行政职业能力测验”,不再区分报考类别。综合管理类与行政执法类考生答题区别在《申论》中体现。此后,公务员考试类别和科目未发生重大变化,有限分类的考试方式基本稳定下来。

  公务员的考试录用必须有法可依。多年来,国家有关部门相继出台了一系列相关法律法规,据初步统计,1994-2011年,中央公务员主管部门共制定考试录用法规和政策性文件40余个,各省、自治区、直辖市还根据本地实际,制定了很多地方性的实施办法、细则和配套政策,公务员的录用制度从无到有,已形成了一套较为完整的法律法规体系。

  目前公务员考试录用法律法规包括三个层次:第一个层次是《中华人民共和国公务员法》,对公务员的录用做了原则性的法律规定;第二个层次是《公务员录用规定(试行)》,它是《公务员法》的配套法规,明确了考试录用的相关问题及操作方法;第三个层次是适用于全国的公务员录用考试各个操作性环节的规范性文件,如《公务员录用体检通用标准(试行)》《公务员录用体检操作手册(试行)》《公务员录用体检特殊标准(试行)》《公务员录用考试违纪违规行为处理办法(试行)》《新录用公务员试用期管理办法(试行)》等,进一步明确了考试录用相关环节的具体要求或操作标准。

  考试录用法律法规体系的建立使得公务员录用管理有法可依,有章可循,促进了相关工作的规范化。

  建立健全监督机制,是公务员考试录用制度客观公正实施的重要保障,它直接影响着我国公务员队伍的素质水平,也历来是社会各界关注的焦点。我国公务员的考试录用监督机制主要包括以下几个方面:一是以公开促监督。从考录制度建立之初,“五公开”制度便被确立下来,即招考政策、招考职位和数量、报考条件、考试成绩、录用结果全部公开,将考录的全过程置于阳光下;明确规定公务员主管部门和招录机关应当及时受理举报,并按管理权限处理,接受全社会的监督审查。二是建立违规处罚机制。《公务员录用规定(试行)》明确规定,招录机关存在不按规定的编制限额、职位要求、资格条件和程序进行录用或循私舞弊等行为的,视情况分别予以责令纠正或者宣布无效,并对领导人员或直接责任人员给予处分;从事录用工作的人员有泄露考录秘密信息、伪造考试成绩或资料、协助作弊等行为,要给予处分,甚至追究刑事责任;违反录用纪律的报考者也会被施以处罚,甚至追究刑事责任。三是开展执法检查工作。尽管公务员的考录工作法制化程度不断提高,但相关制度的执行仍存在一定问题。据不完全统计,截至2002年底,全国新增的70万公务员中,考试录用的只占到62.7%,乡镇一级录用比例仅为43.26%。为此,中央公务员主管机关加强执法检查工作,例如,2003年中组部、人事部联合下发《关于进一步加强和完善党政机关考试录用工作的通知》,要求各地各部门开展违规进人自查自纠工作,以保障相关制度的严肃性,杜绝用人上的不正之风。

  综上所述,公务员录用制度遵循“公开、平等、竞争、择优”的原则,20多年来不断变革,已逐步建立起一套完整的制度体系,为国家输送了一批批优秀人才。制度的发展永无止境,“规范化、科学化”过去是、今天是、未来也必定是公务员录用制度的发展目标。唯其如此,公务员队伍的高素质专业化才有可能实现,国家治理现代化水平才有可能发展。

  [1] 司马迁.史记?司马相如列传[M]. 北京:中华书局,1997:771.

  [3] 杨士秋,王京清. 公务员录用[M]. 北京:中国人事出版社,2009:95-96.

  [4] .党和国家领导制度的改革——在中央政治局扩大会议上的讲话[A].文选[C]. 北京:人民出版社,1994:320-343.

  [5] 杨士秋,王京清.公务员录用[M]. 北京:中国人事出版社,2009:101.

  [6] 杨士秋.治国之举—建设中国特色公务员制度[M]. 北京:中国人力资源和社会保障出版集团,2011:131.

  [7]新华社.中国公务员制度的重大改革和完善—中共中央组织部负责人就修订公务员法答记者问[EB/OL].中国政府网,,20181230.

  [8] 徐湘林.后毛时代的精英转换和依附性技术官僚的兴起[J]. 战略与管理,2001(6).

  [9] 中国网.人事部、卫生部负责人就《公务员录用体检通用标准(试行)》答记者问[EB/OL].中国网, ,200501 20.

  [10]中共中央组织部劳动人事部关于政法、税务、工商行政部门和银行、保险系统招收干部实行统一考试的通知[EB/OL].中国法院网,,19880323.

  [11] 谢小庆.知识考试与能力考试[J].内蒙古教育,2011(17).

  [12] 程连昌,徐颂陶,戴光前.国家公务员制度操作指南[M]. 北京:中国人事出版社,1993:55-57.

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